去年底，四川馬邊彝族自治縣與浙江紹興市越城區正式簽訂城鄉建設用地增減掛鉤節余指標流轉協議，這是全國首筆城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑。此次簽約流轉節余指標共計7000畝，總金額達50.4億元。何為城鄉建設用地增減掛鉤？是指一定區域內，城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤。若將農村建設用地例如宅基地復墾變成耕地，那么城鎮可增加相應面積建設用地。

今年《政府工作報告》提出，“改進耕地占補平衡管理辦法，建立新增耕地指標、城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑機制，所得收益全部用于脫貧攻堅和支持鄉村振興。”城鄉建設用地增減掛鉤節余指標流轉，如何助力脫貧攻堅和支持鄉村振興？記者在四川進行了調查。

初期試點：節余指標省域內流轉

2006年4月，四川、山東、天津等五省市被原國土資源部列為城鄉建設用地增減掛鉤首批試點，增減掛鉤節余指標只能在縣域范圍內使用。2014年9月，原國土資源部在四川推出了“可在省內跨縣、市開展增減掛鉤”等特殊支持政策。

“增減掛鉤節余指標使用范圍擴大，可以為貧困縣脫貧攻堅籌集一定數量的扶貧資金，也可以緩解省內經濟發達地區用地指標緊缺的狀況。”四川省國土資源廳綜合規劃處副處長楊明介紹。

在四川的試點工作中，增減掛鉤節余指標省域內流轉有嚴格限制——全省共180多個區縣，有資格出讓節余指標的僅限于秦巴山區、烏蒙山區等貧困地區的45個貧困區縣。根據規定，這些區縣在優先保障農民安置和生產發展用地的前提下，可將部分節余指標在省域范圍內調劑。

2016年初，為了籌集扶貧資金，巴中市300公頃增減掛鉤節余指標以每公頃442.5萬元的價格出讓給成都高新區，總金額超過13億元，成為全國首例省域范圍內城鄉建設用地增減掛鉤節余指標調劑。“成都發展勢頭強勁，巴中是貧困地區，發展相對緩慢。”四川省國土資源廳相關負責人表示，兩地指標調劑具有典型意義。

在巴中，建設農村聚居點，將村民舊房宅基地復墾，成為增加增減掛鉤節余指標的主要方式。走進巴州區枇杷村聚居點，一棟棟聯排小樓高低起伏，圖書室、醫療室、健身場所一應俱全。該村建成聚居點3個，并將村民舊屋拆舊復墾，復墾面積比聚居點用地面積多出70畝，即增加了70畝增減掛鉤節余指標。

“增減掛鉤節余指標調劑解決了農村聚居點建設的資金問題。”巴中市國土資源局有關負責人介紹，根據規劃，到2020年，巴中要完成40余萬戶貧困戶、受災戶的聚居點建設，將耗資數百億元，而巴中市的公共財政收入每年不過三四十億元，急需外部資金注入。

跨省流轉：節余指標成扶貧資源

2016年以來，四川省省域內開展14批次增減掛鉤節余指標跨縣市調劑，相關制度已常態化。目前，成都、眉山仁壽縣等省內經濟較為發達的地區已從巴中、廣安和涼山彝族自治州等貧困地區流轉增減掛鉤節余指標7000畝左右，總金額超過20億元。

2017年，原國土資源部出臺政策，允許四川部分貧困地區的增減掛鉤節余指標在東西部扶貧協作和對口支援省市范圍內流轉，這直接促成了四川馬邊縣與浙江省紹興市越城區之間的調劑。

簽約于2017年底達成，流轉節余指標共計7000畝，協議總金額50.4億元，畝均72萬元。此外，四川峨邊彝族自治縣、屏山縣等地也分別與浙江臺州市椒江區、嘉興市海鹽縣等地達成節余指標流轉意向性協議，分別協議流轉1300畝、150畝節余指標，協議總金額約7.2億元。

目前，意向性、框架性協議成為增減掛鉤節余指標跨省域調劑的重要形式。2018年1月13日，浙江嘉善與四川木里藏族自治縣簽訂框架協議，嘉善擬在3年內以每畝72萬元價格，向木里購買增減掛鉤節余指標3000畝。協議簽訂后，嘉善將在1個月內向木里支付5000萬元前期工作經費，并圍繞產業發展、就業增收和木里進行對接，開展優勢互補的經濟合作，助推當地盡早脫貧。

“浙江省2015年起便對口支援四川木里等地區，援建力度一直以來有增無減。”四川省扶貧移民局有關負責人表示，增減掛鉤節余指標跨省域調劑加強了雙方的經濟聯系，為援建關系增添了互動性。

“增減掛鉤節余指標跨省域流轉，對東部經濟發達地區來說拓展了用地空間，對貧困地區來說，釋放了土地活力，為脫貧攻堅提供了資金保障。”四川省國土資源廳相關負責人介紹，節余指標流轉收益將全部用于當地脫貧攻堅，為農村的聚居點建設、扶貧產業發展提供資金支持。

制度建設：監管與公示亟待加強

“增減掛鉤節余指標省內流轉，為四川實現城鎮化、工業化提供了土地要素保障。”四川省社科院副院長郭曉鳴認為，而跨省域流轉則讓偏遠山區不僅分享到城鎮化成果，還擁有了脫貧資金保障。

在四川，通過宅基地復墾、土地整理等途徑，增減掛鉤指標節余的潛力巨大。以巴中市為例，“十三五”期間，該市擬在全市699個貧困村實施增減掛鉤節余項目，預計可節約指標超過7.8萬畝，按30萬元/畝的指標交易價格，便可實現236億元的交易額。

根據巴中市目前的規定，增減掛鉤節余指標調劑產生的收入，將用于支持聚居點及其周邊基礎設施建設和農村土地綜合整治，同時還將用于復墾耕地的地力培肥和質量提升。然而，對增減掛鉤節余指標調劑收入的各項使用渠道和明細，當地并未建立相關公示制度，資金使用的監管亟待加強。

“舊房子宅基地連同院壩有300多平方米，拆了后搬進聚居點的新家不到100平方米。”貧困戶唐繼林表示，希望政府能公布節余指標調劑收入的用途明細，“畢竟宅基地是上輩人傳下來的，變成節余指標流轉給外地，錢怎么用的、有多少用回我們身上，我們應該知情。”

貧困戶張勇林表示，老房被復墾為耕地時并未拿到規定的補償款，據說需要等復墾的效果通過驗收后才能得到補償。“我們希望拆了老房后就下發補償款，不應和復墾掛鉤。”張勇林建議將土地整理復墾中與村民利益相關的事項決定權下放到村，交由村民大會集體討論，避免村民利益受損。

“增減掛鉤節余指標調劑旨在增加扶貧資源，是惠民之舉。”西南財經大學經濟學院博士生導師劉璐建議，可在全省建立節余指標調劑的統一平臺用于信息公示，并進一步強化監督考核機制和資金監管措施，避免因追求增加節余指標而出現有損群眾利益的現象。