作者：周雨，中國(guó)國(guó)際發(fā)展知識(shí)中心助理研究員。

改革開放以來，中國(guó)減貧事業(yè)取得巨大成就。按照現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量，貧困人口從1978年的7.7億人減少到2019年的551萬人，貧困發(fā)生率由97.5%降至0.6%。這一歷史性成就是中國(guó)政府和人民共同努力的成果，同時(shí)國(guó)際組織也發(fā)揮了不可忽視的促進(jìn)作用和催化作用。

國(guó)際組織參與中國(guó)減貧始于改革開放初期，項(xiàng)目?jī)?nèi)容和形式主要分為四類。一是以貧困人口集中區(qū)域?yàn)槟繕?biāo)的綜合性扶貧項(xiàng)目，通過發(fā)展農(nóng)業(yè)、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供信貸支持、完善社會(huì)服務(wù)等綜合性措施來緩解農(nóng)村貧困。例如世界銀行1995年至2001年間開展的西南扶貧項(xiàng)目。二是針對(duì)特定人群或特定內(nèi)容的專項(xiàng)扶貧項(xiàng)目。例如多個(gè)國(guó)際組織在華推廣的小額信貸扶貧項(xiàng)目。三是機(jī)構(gòu)與能力建設(shè)項(xiàng)目。例如聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署開展的促進(jìn)減貧的財(cái)稅改革能力建設(shè)項(xiàng)目。四是針對(duì)中國(guó)減貧戰(zhàn)略和政策的合作研究項(xiàng)目。例如世界銀行《中國(guó)：90年代的扶貧戰(zhàn)略》《中國(guó)戰(zhàn)勝農(nóng)村貧困》《中國(guó)貧困和不平等問題評(píng)估概要》等報(bào)告對(duì)中國(guó)減貧政策提出不少有益建議。本文重點(diǎn)關(guān)注聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)的作用，后續(xù)文章將重點(diǎn)關(guān)注世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等其他主要國(guó)際組織的作用。

聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)是較早進(jìn)入中國(guó)開展減貧項(xiàng)目的國(guó)際組織，減貧項(xiàng)目以產(chǎn)業(yè)開發(fā)為主

1979年，聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署批準(zhǔn)了第一個(gè)援華方案《中國(guó)政府－聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署標(biāo)準(zhǔn)基本援助協(xié)議》，中國(guó)政府開始接受聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)的發(fā)展援助。1980年1月經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，中國(guó)政府向國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金申請(qǐng)了第一筆優(yōu)惠貸款，用于“中國(guó)北方草原與畜牧發(fā)展項(xiàng)目”，這是改革開放以來中國(guó)利用國(guó)際多邊貸款的第一個(gè)減貧援助項(xiàng)目。

聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)在華減貧項(xiàng)目涉及領(lǐng)域較為廣泛，包括產(chǎn)業(yè)、生態(tài)保護(hù)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、金融、就業(yè)、文化、政策制定和能力建設(shè)等。無論從項(xiàng)目數(shù)量還是從項(xiàng)目金額來看，產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目占比最高。例如，開發(fā)計(jì)劃署1979年至2019年間在華共開展198個(gè)減貧項(xiàng)目，其中產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目123個(gè)，占比62.12%；產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目總金額1.75億美元，占比34.02%（見圖1）。雖然聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)減貧項(xiàng)目覆蓋幾乎中國(guó)所有省份，但主要投向中西部重度貧困地區(qū)。例如，1979年至2018年5月，聯(lián)合國(guó)世界糧食計(jì)劃署對(duì)華減貧項(xiàng)目數(shù)量最多的省份依次是：陜西、河北、甘肅、貴州、云南、寧夏、安徽和湖南。

聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署1979年至2019年間在華減貧項(xiàng)目

聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)在華減貧項(xiàng)目配合中國(guó)減貧階段性重點(diǎn)任務(wù)

聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)在華減貧項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和執(zhí)行依據(jù)為中國(guó)國(guó)別方案，由相關(guān)聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)與中國(guó)政府協(xié)商達(dá)成一致，既符合聯(lián)合國(guó)的優(yōu)先領(lǐng)域，也配合中國(guó)減貧階段性重點(diǎn)任務(wù)。

1978年至1985年中國(guó)體制改革推動(dòng)減貧階段，聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)主要通過幫助貧困地區(qū)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來促進(jìn)減貧。例如，國(guó)際農(nóng)發(fā)基金1981年開始的“中國(guó)北方草原與畜牧發(fā)展項(xiàng)目”；聯(lián)合國(guó)糧食計(jì)劃署1981至1984年間在寧夏、甘肅、青海開展的“灌溉農(nóng)業(yè)”“低產(chǎn)田灌溉發(fā)展”“林草侵蝕防治”系列項(xiàng)目。

1986年至2000年中國(guó)開發(fā)式扶貧和扶貧攻堅(jiān)階段，聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)減貧項(xiàng)目著重幫助貧困地區(qū)改善基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)條件，提高貧困群體自我發(fā)展能力。例如，聯(lián)合國(guó)人口基金這一階段的項(xiàng)目重點(diǎn)是婦幼保健教育培訓(xùn)、提高貧困婦女地位；聯(lián)合國(guó)糧食計(jì)劃署1987年起在貴州、甘肅、青海、湖南、廣西等開展了低產(chǎn)田改造項(xiàng)目、灌溉農(nóng)業(yè)項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目等改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的減貧項(xiàng)目。

2001年至2012年中國(guó)村級(jí)扶貧推進(jìn)階段，聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)減貧項(xiàng)目著重以綜合性項(xiàng)目幫助促進(jìn)貧困村發(fā)展。例如，農(nóng)發(fā)基金、糧食計(jì)劃署聯(lián)合開展的“桂西農(nóng)村綜合發(fā)展項(xiàng)目”“甘肅南部減貧項(xiàng)目”等，幫助貧困村發(fā)展農(nóng)業(yè)，提供小額信貸等農(nóng)村金融服務(wù)，加強(qiáng)飲水設(shè)施、鄉(xiāng)村道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)完善基礎(chǔ)教育和衛(wèi)生健康服務(wù)。

2013年至今中國(guó)精準(zhǔn)扶貧階段，聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)在華減貧項(xiàng)目注重推動(dòng)環(huán)境減貧、促進(jìn)公平發(fā)展、完善社會(huì)保障體系等，同時(shí)幫助中國(guó)開展南南合作和減貧經(jīng)驗(yàn)傳播也成為其在華減貧工作的重要內(nèi)容。

聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)減貧項(xiàng)目在項(xiàng)目所在區(qū)域取得較為顯著的減貧效果，部分項(xiàng)目在全國(guó)范圍內(nèi)起到了示范和促進(jìn)作用

針對(duì)聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署在華扶貧成效的評(píng)估報(bào)告顯示，1994至2000年，聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署在華16個(gè)扶貧項(xiàng)目累計(jì)發(fā)放貸款1.21億元人民幣，累計(jì)扶持93110戶，受益人口429347人，脫貧人口228623人，貸款余額48793053元，還款率達(dá)89%。針對(duì)國(guó)際農(nóng)發(fā)基金中國(guó)項(xiàng)目減貧效率的研究顯示，2005至2013年，國(guó)際農(nóng)發(fā)基金在9個(gè)省份開展的7個(gè)項(xiàng)目對(duì)項(xiàng)目區(qū)的減貧作用顯著，項(xiàng)目干預(yù)村脫貧速度明顯高于對(duì)照村，項(xiàng)目區(qū)直接受益人由于國(guó)際農(nóng)發(fā)基金項(xiàng)目而脫貧的人口數(shù)量達(dá)387646人。同時(shí)項(xiàng)目對(duì)提高貧困人口賦權(quán)、婦女地位、風(fēng)險(xiǎn)抵御能力等均有顯著的積極影響。

部分聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)減貧項(xiàng)目在全國(guó)范圍內(nèi)起到了一定示范和促進(jìn)作用，例如聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署等機(jī)構(gòu)開展的小額信貸項(xiàng)目。為配合“中國(guó)八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”，聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署從1994年開始在云南、四川和西藏等地設(shè)計(jì)了“扶貧和可持續(xù)發(fā)展方案”，旨在試驗(yàn)并推廣綜合性、參與式、可持續(xù)的扶貧方式。小額信貸是該方案的重要組成部分，各小額信貸項(xiàng)目均采用了孟加拉鄉(xiāng)村銀行模式，以婦女為主要援助對(duì)象，提供小額聯(lián)保貸款，幫助其發(fā)展生產(chǎn)、增加收入。小額信貸的試驗(yàn)結(jié)果較為成功，扶貧資金和項(xiàng)目到戶率高、還款率高。1996年后聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署將項(xiàng)目擴(kuò)大至全國(guó)17個(gè)省市。除聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署外，聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)、國(guó)際農(nóng)發(fā)基金、聯(lián)合國(guó)糧食計(jì)劃署、聯(lián)合國(guó)人口基金等聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)也參與過小額信貸扶貧。在聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織的小額信貸扶貧項(xiàng)目示范和促進(jìn)下，小額信貸作為扶貧政策在國(guó)家層面開始得到重視和推廣。1998年，《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》明確提出要“總結(jié)推廣小額信貸等扶貧資金到戶的有效做法”，從中央層面肯定了小額信貸的做法。此后，小額信貸逐步從由國(guó)際組織利用國(guó)外資金進(jìn)行小范圍試驗(yàn)，發(fā)展為政府主導(dǎo)、以國(guó)內(nèi)扶貧資金為主的模式。（中國(guó)國(guó)際發(fā)展知識(shí)中心供稿）